仇保兴：要把房地产调控工具箱下放给地方政府

今年2-3月，全国楼市迎来“小阳春”，但4月开始显露疲态，5月以来，销售数据进一步下滑，百强房企单月业绩环比下降超14%。

在这一背景下，6月7日，由经济观察报主办的2023年第20届蓝筹年会开幕，国际欧亚科学院院士、住房和城乡建设部原副部长仇保兴做了《增强房地产市场韧性六策》的主题演讲。

仇保兴认为，近期，中国的房地产市场脆弱性明显增加，如国际金融风险输入的可能性增长，民众消费意愿下降，地方政府财力萎缩，头部企业的自救能力衰退，地方货币和财政政策调节的空间明显减少，个人房贷余额增速直线下降等。

而房地产行业对中国经济稳定和增长具有重要作用，因此，仇保兴提出多项建议，包含稳健、权力下放、多样化、协同、冗余、适应等六个关键词。

他认为，宏观政策稳健为先，应该恢复市场主体（包括房地产公司、购房者）的主体地位，法无禁止皆可行，要不断清理对以上主体的约束政策。只有良性的市场供需自发调节恢复才能增强市场韧性，无当的行政干预是脆弱性的根源。

仇保兴建议，首先要将权力下放，发挥地方政府首创精神，将“集中调”转为“分散调”，精约束、多放权，例如首套房利息和首付比例等可由地方政府定；

其次，保交楼、保主体仍是重中之重，是修复市场秩序的当务之急；

第三，扩大刚需和改善性住房需求，增加老旧小区改造力度，减少对市场主体的约束；

第四，多渠道扩大住房消费需求，鼓励地方政府、企业和科教机构购买“人才房”，让科技人员的住房先宽敞起来；

第五，应协调好住房信贷优惠，房地产解困基金和老旧小区改造补贴等政策工具，稳住重点城市房地产市场，形成风向标。

以下根据仇保兴演讲内容整理：

房地产的“韧性”这一概念还比较新，从国内外比较可以看到，我国房地产市场进入了新的时代——反脆弱时代。韧性和脆弱是一对矛盾，任何事物如果脆弱性很大，意味着崩溃的可能性就会增大。

和国际上同等规模的国家和地区比较来看，中国的房地产市场有独特的脆弱性。

脆弱性之一，和国际相比较，中国的人均住房面积和资产分布具有特殊性。美国人的家庭资产中，投资到金融系统的占70%左右，真正持有房产的价值只占财富的30%左右，但中国经过40年城镇化的快速发展，家庭财产在房地产的占有比率高达70%以上，而金融市场又相对不发达，持有金融市场资产只有30%左右，和美国正好相反。

这意味着中国的房地产市场培育了许多中产阶级，如果这个房地产市场崩溃，一大部分中产阶级可能会消亡，这是中国的国情，反映了房地产市场的脆弱性，因此可以理解为什么中央政治局会议数次提到要稳房价、稳地价、稳预期，因为国民的财产结构不一样。

从房地产投资与名义GDP占比维度看，中国的占比和美国完全不一样，中国高出美国约一倍，中国的房地产相关行业拉动链条非常大和长。在快速城镇化的过程中，一个国家造出的房子居然占全世界的一半，这样大的产能对GDP的贡献完全分不开。

脆弱性之二是城市金融资产分布和人口增长的两级分化。

中央提出三大风险，第一大风险是房地产风险，第二大风险是金融风险，其次是地方债风险。可以说，这三大风险归根到底是房地产的风险，后面的风险也是房地产风险派生出来的。

金融风险与其他风险有一个巨大区别，就是金融风险在地理空间上的高度不均衡，有个“二八定律”，即663个城市中，头部20%的城市所占有的金融总量等于全国的80%，剩下八成城市占有的金融总量不到20%。仅北京就拥有20多万亿的金融资产，占了全国金融资产10%左右。反过来说，只要头部20个城市的金融市场不出问题，房地产市场整体也可稳定，金融大局是可以稳定的。至于还有两三百个城市在收缩，它们所占的金融资产不到10%。

脆弱性之三，我国的总投资额和房地产严重相关。

“三架马车”的比喻在经济学上不甚科学，但确实是非常直观的分析手段。消费是百姓口袋里的钱，一般刺激都可能难以奏效；脱钩和全球经济衰退的大背景下，外贸是整个国际大市场决定的，不是我们能独立支撑的。

我们的老手段是投资，但新的投资机会在哪里？随着人口老龄化，养老和健康是非常重要的两大投资领域，但依靠房地产的转型却非常难，很多决策者、智库有很多良好愿望，但没有了解到这种投资的结构转型非常艰难，而且必须瓜熟蒂落、水到渠成，不可能异想天开地搞乌托邦。

脆弱性之四，是依赖中央集中调控的习惯性思维，长期希望中央、国务院有什么锦囊妙计一招定天下，就可能会造成比较大的市场波动，这种思维定式最要不得。

中国的房地产是一个水火差异巨大的市场，某个城市可能是火爆的，另一个城市则冰冻三尺非一日之寒，怎么能够希望一种政策、一个手段能适用所有市场？所以应该分散地调控。

但这些分散的调控还不能足以应对新的脆弱性，即第五个脆弱性，房地产领域的金融衍生品乱象频显。

金融衍生品神出鬼没，基于三个出生的利益链条，一是它从出生那一刻起就是为了避免金融监管而想出的新招；二是极大放大杠杆率，不到100%不罢休，这是资本的本性；三是会严重加剧金融市场不稳定性。

芝加哥大学有一位研究金融风险的教授，他认为现代金融市场会自动按照三个台阶走向崩溃，第一个台阶是投资型市场，第二个台阶是进入高杠杆的风险市场，第三会自动进化为旁氏骗局为主的市场，所有的金融机构都会拆东墙补西墙，任何一个风吹草动会造成整个金融市场的崩溃，这就是著名的“明斯基时刻”。

中国有一些地方，包括一些中等城市都曾出现过明斯基时刻，跟金融衍生产品的无序扩张一脉相承，而且是它们引发的。对任何金融产品，只要涉及到百姓背负的杠杆率发生较大变化，都应该成为重点观察的敏感对象，因为这是脆弱性重要源头。

近期，房地产市场脆弱性增长更加明显，因为国际金融风险输入的可能性大幅度增长，美欧日等发达经济体持续加息，国内民众的消费能力和意愿明显下降，地方政府财力萎缩，头部企业的自救能力衰退，地方货币和财政政策调节的空间减少，个人房贷余额增速直线下降等，这些都提醒我们现在要关注脆弱性，提高房地产市场的韧性。

一切有利于提高房地产市场韧性的都是好政策，一切可能增加脆弱性的设想都应该放弃。

第一个增强韧性的策略是稳健。首先要考虑宏观政策稳健，稳健就是给市场经济以定海神针，应该恢复市场主体（包括房地产公司、购房者）的主体地位，而且贯彻法无禁止皆可行，要不断清理对以上主体的约束政策。只有良性的市场供需自发调节才能增强市场韧性，失当的行政干预是脆弱性的根源。

房子是用来住的，不是用来炒的，这是一项长期必须坚持的措施，就像双碳战略一样。既不能搞碳冲锋，也不能搞房价遏制性的短期冲锋。

宏观政策的稳定是微观市场主体自我修复的基础，宏观不稳定，企业主体和家庭负债表没法修复创伤，因为没有良性预期。政府要守信，特别是对房地产市场，答应的就必须办到，不能一任市领导一个改变。市场主体守信源于政府守信，政府自身要做定海神针，而不是做搅动者。

第二是权力下放。要把房地产市场调控由“集中调”变成“分散调”，在此过程中一定要发挥地方政府的首创精神。就像李强总理所说，在上面都是问题，到了基层都是办法。基层有许多办法是北京的智库打破脑壳都想不到的。“集中调”是“分散调”的基础，只有身处具体一线，身处在问题之中的人才能找到解决问题的办法。

地方政府一旦犯错，中央还可以约谈纠正，反之则不然。让地方政府有序试错，是增强韧性非常重要的措施。精约束，多放权，要地方政府负首要责任，要把权力下放，把手段下放，把工具箱放给它们。比如首套房利息和首付比可以由地方政府定，可以跟地方银行商量一个合理的、动态的水平，而不能一刀切，也不能无序地让零首付金融衍生品搅乱市场。

总量控制的前提下，地方拍卖土地的面积是多少？什么时候出让？是不是集中出让？这些地方管的细节，中央部委为什么要管？就像娘舅给了红包，却告诉外甥哪一分钱什么时候用，用在什么地方都要管就麻烦了。

第三个反脆弱、增强韧性的策略是多样性。保护生态系统，要求生态物种多样性越来越好，系统就会韧性，就能抵抗外界的干扰，房地产市场也一样。

我国的房地产市场出的毛病是什么呢？40年前所有的房子都是政府造的，40年后所有的房子大多都是纯商品房，严重缺乏多样性。欧盟房地产市场为什么比较稳定？近50万温州人作为中国顶尖炒房团在欧盟也炒不起来，因为欧盟的房子供给结构上，合作社房占50%，还有先租后售房、共有产权房等，品种很多，这些房源占比始终高于纯商品房，而且纯商品房也有完善的消费税调节。温州人再会炒房，在欧盟都炒不起来，原因就在这里。

住房供给主体多元化很重要，不能单一供应商品房，更不能只建政府房，这是错误的，走老路了。

多样性，再具体来说就是住房供给主体多样化，资金来源多样化，调控手段工具多样化，住房需求渠道、建造渠道和供给渠道多样化。这四个多样化程度越高，韧性越强。这对韧性的理解和过去传统调控是不一样的，韧性是基于生态系统而产生的概念。多样性是极其重要的目标，但多样性不是一天造就的，必须从现在开始不断地去丰富。

第四个策略是协同。大家注意到，历史上很多政策是打架的，能不能不打架，这非常重要。

金融货币、财政税收、土地出让、空间规划、农村土地制度改革等政策应该协同。有些智库专家很好笑，一些县城房价下降、人口不断流失的时刻，还要出台农村宅基地入市政策，还要同权、同利、同价，这不是一下子把当地房地产市场搞垮了吗？房地产市场的调控方面一定要同步，至少不矛盾，多方协同，防止“各自为战、相互干扰”。再是跨专业、跨部门、跨区域（城乡）协同，中长期目标协同。

还有一个重要的事，是建立多层次房地产“三稳”联席会议，多层次即中央、省、市三个层级，防止各自为政。不能中央说了稳，部门却要求有个性化动作这就麻烦了，特别是金融部门，要善于甘当无名英雄式的“定海神针”。

增强韧性的第五策是冗余。比如要发挥中央和省级“房地产解困基金”定心丸作用。其次，我国地方政府财政结构与企业和西方城市不同，比如说浙江省的非金融资产，即刨除金融资产以外的国有资产总数已达12万亿，净资产占40%以上。我们计算地方负债比例要考虑这些问题。我国实行土地公有制，所有的有效投资都会产生土地溢价也没有统计进去，所以不应该在负债比问题上自己造成恐慌。

我们应该有多种应急调控预案和工具储备，比如消费税。温州人到罗马炒房，输入名字，计算机会告诉你是第一次到罗马来，欢迎你，在罗马买的第一套房免税；如果有人说我有钱买第二套房，欢迎，第二套房收14%的消费税；买第三套房收24%的消费税。如果丈母娘要来，要买第四套房，也非常欢迎，第四套房40%的消费税。温州人号称中国的犹太人，炒遍天下无敌手，还是栽在欧盟的消费税中。

现在少数城市有个现象很怪，一二手房价格严重倒挂，这哪里是市场经济？除了善用消费税还要利用大数据，实时地分析风险热点。要防止数据造假，数据造假造成误判，又重新产生新的造假数据，如此就可能形成恶性循环。要真正培育多形式、多渠道、逆周期的消费和供给主体，只有逆周期供给的消费主体才是最可爱的。

我曾到过奥地利，维也纳的市长跟我讨论说当地在经济学上是维也纳派的，主张自由经济，政府管得越少越好，但维也纳每年推出的房源52%是合作建房，炒不起来的，而中国居然把所有的房地产都让给房地产商，90%以上都是商品房，这就连崇尚自由经济的维也纳派也是难以接受的。这些合作建房是可逆周期调节的。老旧小区改造很重要，不改变容积率，既不增加也不减少，只提高住房质量，对房地产大部分价值链条都有贡献。

总结一下，如何增强房地产市场韧性，我认为近期主要有六个方面：

一，地方政府是房地产“三稳”主体，责任下放，还应权力下放。

二，保交楼、保主体仍是重中之重，是修复市场秩序的当务之急。保交楼要注意保主体，市场的主体是两类，一类是购房者，一类是供给者。不保主体只保交楼事倍功半。

三，扩大刚需和改善性住房需求，减少对市场主体的政策约束。

四，多渠道扩大住房消费需求，鼓励地方政府、企业和科教机构购买“人才房”，让科技人员的住房先宽敞起来。

五，协调好住房信贷优惠、房地产解困基金和老旧小区改造补贴等政策工具，稳住重点城市房地产市场，形成风向标。

增强房地产行业的韧性从来不是“一招鲜”，是由基层“生成”许多招，特别需要市场的供应主体、消费主体和调节主体共同发力，共同造就。